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对社有资产管理的再认识

2015-07-09 作者:

 

 

“思想大解放、推动大发展”大讨论活动成果交流总结大会——发言材料
 
对社有资产管理的再认识
省社财会审计处 王义成
(2015年7月2日)
 
我们财会处根据省社机关“思想大解放、推动大发展”活动安排和领导部署的重点讨论课题,结合我处的职能,在自学和集中学习中央11号文件的基础上,重点讨论了如何做实供销合作社合作发展基金和社有资产管理等问题。通过学习讨论,对中央11号文件的主要精神包括综合改革的指导思想、基本原则、总体要求、目标任务、方向、思路和重点等核心内容有了新的认识,理清了供销社综合改革的基本思路和措施,也增强了深化综合改革的紧迫感和责任感。根据这次研讨活动的安排,我代表财会处发言的题目是对社有资产管理的再认识。我从4个方面汇报对社有资产管理的再认识:一是社有资产是什么;二是社有资产管什么;三是社有资产谁来管;四是社有资产怎么管。
一、社有资产是什么
研究社有资产管理,首先要搞清什么是社有资产。之所以谈社有资产是什么,是因为很多人对社有资产的认识和理解有失偏颇,主要表现在两个方面:一是把社有企业的全部资产当作是社有资产;二是把社有资产全部指向了具体实物。那么究竟什么是社有资产,笼统的说,社有资产就是指供销社所有的各类经济资源。用会计术语来说,社有资产包括流动资产、长期股权投资、固定资产、无形资产等。供销社“组织成分多元”,主要有三种成分:一是基层供销社;二是县以上供销社机关;三是县以上社有企业。不同成分,其社有资产是不同的,基层供销社所有资产都是社有资产,县以上供销社机关资产,大部分是社有资产,有一少部分是国有资产,这两个成分社有资产可以指向具体实物。对社有企业而言,社有资产是指供销合作社按照出资比例所持有的公司净资产,是一种价值形态,而不是具体的实物资产更不是公司的全部资产。公司的财产属于公司所有,包括出资人出资的货币资金和实物资产。公司法第三条明确规定:“公司是企业法人,有独立的法人财产,享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任”。物权法第68条规定:“企业法人对其不动产和动产依照法律、行政法规以及章程享有占有、使用、收益和处分的权利”。很多人有一个误区,把社有企业的全部财产当作是理事会财产,归理事会所有。这种认识违背了物权法和公司法。
要搞清什么是社有资产,还要搞清社有资产的性质。之所以提出这个命题,是因为政府部门主要是财政、审计等部门与我们有不同的认识,我们认为社有资产是集体的,而财政、审计等部门认为部分资产是国有的。我们的依据是:我国宪法规定“合作社所有制,即劳动群众集体所有制”。1995年中央5号文件提出“必须坚持供销合作社集体所有制性质”。2009年国务院印发的40号文件明确规定“各级供销合作社联合社理事会是本级社集体财产和所属企事业单位财产的所有权代表”。这两个文件明确的将社有资产定性为集体,但今年中央11号文件指出“各级供销合作社理事会是本级社属资产和所属企事业单位资产的所有权代表和管理者”,与前面两个文件在文字表述上略有不同,今年中央11号文件使用了社属资产字样,没有定性,前两文件使用了本级社集体财产字样,有明确的定性。之所以发生这样的变化,是因为财政等部门认为供销社资产有部分资产属于国有资产,中央11号文件在“确立供销合作社特定法律地位”中有“资产构成多样”的文字表述。社属资产大部分属于集体性质的资产,也有国有性质的资产。我们理解具有国有性质的资产是指县以上供销社机关自从纳入同级财政全额预算后所形成的资产。我们所说集体性质的资产,从供销社成分来说,县以上社纳入同级财政预算之前所形成的供销合作社存量资产,社有企业净资产中供销合作社所有的部分,基层供销合作社所有的全部资产,这些资产是集体性质的资产。正是有了社有资产的集体性,才有今年中央11号文件“保持供销合作社组织体系和社有资产完整性,任何部门和单位不得违规平调,侵占供销合作社财产,不得将社有资产纳入地方政府融资平台,不得改变供销合作社及其所属企事业单位的隶属关系”的规定。
二、社有资产管什么
供销社组织成分多元,不同成分的社有资产管理也有所不同。
(一)社有企业(县以上企业)社有资产管理事项
社有企业社有资产管理内容,首先要理清供销合作社理事会与社有企业之间的关系。改革开放以来,社有企业不断深化改革,由最初的劳动用工、分配制度改革,到后来的产权制度改革,全省社有企业选择了两条路径,一条是部分社有企业完全民营化,另一条是股份合作制,由供销社全资改革为供销社与职工共同持股,供销社或控股或参股,形成了产权主体多元化的雏形,这些企业依据公司法在工商部门登记注册,成为受公司法保护的、具有独立企业法人资格的公司制企业,这些公司制企业,除个别注册为股份公司以外都是有限责任公司。供销社和这些公司的关系,简单说供销社是这些公司的股东(出资人),拥有公司的部分股权和权益,与所投资的公司是两个法律主体,两个法人单位,同时也是两个利益主体。公司实行自主经营、自负盈亏的财务体制。依据公司法登记注册成立的公司要遵守公司法,其股东(出资人)也应遵守公司法。今年中央11号文件中指出“以管资本为主加强对社有资产的监管”。供销合作社作为公司的股东,不管是控股股东,还是参股股东,理应遵守公司法,公司法中明确规定了股东会的职权,股东的职权就是公司各位股东的职权,股东会的职权就是供销合作社理事会对社有企业管理的事项,其中属于社有资产管理及相关的内容主要有以下几项:
1、公司增加或减少注册资本。社有企业增加或减少注册资本,会对供销合作社原持有公司的出资比例发生变化,可能由控股股东变为参股股东,既可能影响供销社的话语权、控制权,又可能影响供销社所拥有的权益,因此公司发生增减注册资本事项,应报请并听取供销社理事会的意见。
2、公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式。公司发生合并、分立、解散、清算等事项,直接或间接对理事会的权益产生积极或消极影响,因此应报请并听取供销社理事会的意见。
3、公司年度财务预算、决算方案和利润分配、弥补亏损方案。这些方案如何制定直接影响供销社的利益。对财务预算方案的审定包括公司年度费用支出项目和标准,审查其合理性,避免恶意的不合理支出,减少税后盈利,相应减少股东红利。
4、公司的经营方针和投资计划。经营方针和投资计划是公司的重大经济事项,其成败关系到公司的生死存亡,关系到社有资产能否保值增值。
5、董事、监事的报酬事项。除公司董事、监事报酬事项以外,我们认为其他人员的报酬也应纳入供销社管理,但这类事项管理可以是原则性的、指导性的。
6、修改公司章程。公司章程是公司依法制定的,规定公司名称、住所、经营范围、经营管理制度等重大事项的基本文件,也是公司必备的规定公司组织及活动基本规则的书面文件,是公司的宪法,对其进行修改,应报请供销社审批。
我们理解供销合作社理事会对社有企业社有资产管理,以社有资本(出资额)为起点向外延伸,凡是影响社有资本保值增值的公司重大经济事项都要实施管理和监督,这就是今年中央11号文件中所写明的“以管资本为主加强对社有资产管理”的内涵和精神所在。
(二)县以上供销社机关和基层社社有资产管理事项
县以上供销合作社机关和基层供销合作社社有资产的管理非常简单,也清晰明了,也没有更多的疑义,因为社有资产完全体现在单一的法人单位和法律主体,特别是基层供销合作社,其全部财产都属于集体性质的社有资产,即体现为价值形态又体现为实物形态,两者合二为一。基层供销合作社理事会是所有权的代表和管理者,但随着县基一体化改革的推进,县级供销合作社理事会就会成为社有资产所有权的代表和管理者。县以上供销合作社机关,纳入财政预算之前所拥有的存量资产都属于集体性质的社有资产,纳入财政预算以后形成一部分国有资产,因为财政部门拨入的机关经费绝大部分被一次性消耗掉了,诸如工资、医疗保险和机关一些费用开支等,极少部分形成固定资产和一些办公设备、家具等。县以上供销合作社和基层供销合作社的社有资产管理,管资产的安全、完整、合理有效使用,使其产生更大的经济效益和社会效益。
(三)对成员社社有资产管理事项
社有资产管理,除本身所拥有的社有资产以外,省、市地级两级供销合作社还有如何管理成员社社有资产问题。今年中央11号文件中明确提出:“省级和市地级联合社要加强本区域内供销合作社的行业管理、政策协调、资产监管、教育培训”,“落实县级以上联合社对成员社的监管职责”。1996年《吉林省供销合作社章程》和省人大常委会讨论通过的《吉林省供销合作社条例》都规定了对成员社社有资产监管职责,但时至今日,省社没有履行这一职责,其原因可能有多种,其中一个主要原因受资产分级所有、企业分级管理体制的束缚。今年中央11号文件虽然没有打破社有资产分级所有、企业分级管理的体制,但随着供销合作社综合改革的深入推进,诸如设立合作发展基金,加强联合社层级间的联合合作,各层级社有企业相互参股,建立共同出资的投资平台,跨区域横向联合和跨层级纵向整合,以及允许上级社争取的同级财政扶持资金依法以股权形式投入下级社政策的支持,社有资产分级所有和企业分级管理的严格界限将会逐步打破。县以上联合社对成员社资产监管应该监管什么,从宏观上监管成员社社有资产的变化,从微观层面重点监管成员社发生的被当地有关部门或单位平调、侵占供销合作社财产、改变供销合作社和其所属事业单位隶属关系及私自变卖企业和基层社的一些违规行为。
三、社有资产谁来管
县以上供销合作社机关和基层供销合作社自身拥有的资产由自己来管理,这没有任何疑义,社有企业中的社有资产由谁来管理,除了企业行使管理权以外,供销合作社理事会作为企业的出资人有监督管理的责任。过去一直由供销合作社理事会直接行使监督管理权,自县以上供销合作社机关纳入同级财政全额预算、工作人员参照公务员法管理以后,各地供销合作社积极探索新的监管模式,目前通行的有三种:
一是集团公司代行出资人职能。总社采取的就是这种模式,经国务院批准,总社成立了中国供销集团公司,由总社全额出资,其机构与总社分立,总社授权中国供销集团公司代行出资人职能,对原总社出资企业进行统一的运营与监管。
二是传统的直管。供销合作社理事会直接管理社有企业及社有资产,机关内部或设有一个独立的机构或由其他机构代行社有资产管理职能。
三是非独立的资产管理公司管理。供销合作社全资或控股组建资产管理公司,其机构和人员非独立,由机关内设机构代为管理。这种模式,资产管理公司与供销合作社机关是一套机构两块牌子。供销合作社对投资企业经营者任免、企业改革、企业重大经济事项决定仍沿用传统的行政手段,与传统的直管没有实质性区别。
今年中央11号文件指出:“各级供销合作社理事会是本级社属资产和所属企事业位资产的所有权代表和管理者,理事会要落实社有资产出资人代表职责,监事会要强化监督职能。联合社机关成立社有资产管理委员会,按照理事会授权,建立社有资本经营预算制度,并接受审计机关和同级财政部门的监督,以管资本为主加强对社有资产的监管”。由谁来履行出资人代表职责,县以上供销合作社机关可根据自身和社有企业实际,坚持从实际出发、因地制宜、不搞一刀切的原则,可由供销合作社机关直接管理,也可成立独立的集团公司按照理事会授权行使出资人的职责,还可成立社有资产管理委员会。如何成立社有资产管理委员会,总社也在探讨当中,至今尚未形成一个意见或方案,我们处经过讨论有一个基本的思路,省社社有资产管理委员会由省社领导和有关职能处室负责人组成,下设办公室,办公室设在财会处,按照省社理事会授权行使社有资产管理权,每年向理事会报告全省供销社社有资产情况和主要工作。
四、社有资产怎么管
社有资产怎么管,主要是谈管理社有资产的方式方法问题。
(一)社有企业社有资产怎么管
对社有企业社有资产管理的方式方法,其基本思路和思想是遵守公司法,按公司机制行使管理权,也就是通过公司董事会和股东大会来发表意见。首先公司要建立健全公司股东会、董事会、监事会和经理层等法人治理结构,各治理结构按公司法和公司章程的规定严格履行自己的职责。供销社作为社有企业的一名股东,一般来说,都要向社有企业委派专职或兼职的董事、股东代表,凡是公司发生的涉及社有资产保值增值的重大事项,需由股东发表意见的,均通过委派的董事或股东代表在公司董事会或股东会发表意见。长期以来,社有企业发生需向供销社理事会请示事项,一般都由企业负责人带着请示文件直接向分管和主要领导报告,省社领导在请示文件签署意见,如遇重大事项可能提交会议集体研究决策,这种管理方式方法具有很大的惯性,社有企业已由过去的独资企业变成了公司制企业多年了,理应按公司的机制运营管理,可是到了今天还沿用这种方式方法。其后果就是公司法人治理结构成了一个摆设。这其中的原因有来自供销社理事会的,也有企业的,其根源:一是行政化的思维模式没有转变;二是产权制度改革不到位,没有实现真正意义上的产权多元化。其次要讲究程序,供销社理事会委派的董事或股东代表,在公司董事会或股东会对研究决定事项的表态是代表供销社理事会的,不是个人意见,在参加公司董事会或股东会之前,将研究决定事项向供销社理事会请示,经理事会按制度和规定的程序研究提出意见后,由委派的董事或股东代表原汁原味的向公司董事会或股东会表明态度。这种程序给人的感觉有点复杂,议事决策期长,不如公司负责人直接向领导汇报直接请示来得简便快速。但没有了必要的程序这种决策的科学性、正确性都将难以保证,决策失误的概率就会加大。
除上述微观的社有资产管理方式方法以外,在管理手段上应建立社有资产经营预算制度,建立一套社有企业激励约束机制,按照中央11号文件精神,可对重点、骨干社有企业设立特殊管理股的办法,强化供销社理事会的控制权。供销社理事会对社有企业社有资产管理,归纳起来就是转变身份,由过去的行政主管部门转变为股东,以股东的身份按公司法和公司机制行使管理权。
从宏观层面,供销社理事会还应关注和研究社有资产的合理布局,除了中央11号文件提出的“重点投向为农服务领域”以外,应研究社有资产和社有资本的集聚和优化配置,特别是县级供销社,将改制完成后企业和基层社剩余资产聚集起来,研究建立一个投融资平台,一方面解决社有企业和基层社项目建设、生产经营融资问题,另一方面提高这些资源的利用效率。
(二)成员社社有资产怎么管
按照中央11号文件精神,省级和市地级联合社要加强本区域内资产监管和落实县级以上联合社对成员社的资产监管职责,对成员社资产监管的基本思路:一是实行登记备案制,明确规定登记备案事项,联合社对成员社上报的登记备案事项进行审查,准予登记备案的,成员社可以实施,未登记备案的,成员社不得实施。对成员社发生或即将发生的社有资产被侵占、平调等事项,联合社要及时与当地有关部门单位协调,制止违规行为,配合成员社保护好社有资产。二是制定社有资产管理办法,用以指导和规范供销社社有资产管理。
社有资产管理应坚持的基本原则:一是为农服务原则,社有资产的配置、使用,更多地投向涉农企业和涉农项目;二是依法依规原则,社有资产管理要依据公司法、公司章程和有关规定进行管理;三是保值增值原则,在注意供销社的服务性、公益性的同时要注意社有资产的保值增值。没有效益、没有社有资产的保值增值,供销社的服务性、公益性难以持久,也违背了市场经济规律,与市场化改革取向相背离。
上述四方面,是我们财会处通过学习讨论所形成的对社有资产管理的再认识,有不同意见的,欢迎与我们探讨,但有个前提,就是先熟读公司法十三章二百一十八条。
 
 
 
 
 
 
                          

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